Mei 1998
De sociale verzekeringen worden - afgezien van rijksbijdragen - gefinancierd uit premies op basis van het omslagstelsel. Bij een omslagstelsel zijn de jaarlijks op te brengen premies afgestemd op het totaal van de in datzelfde jaar te verrichten uitkeringen. De premies worden als het ware meteen doorgeschoven van premiebetalers naar uitkeringontvangers. (Koopmans, Wellink & Woltjer, 1991, p. 181)
Volgens Veldkamp zijn de bestaande opvattingen over de betekenis van de verzekeringsgedachte voor de sociale zekerheid zijn zowel in ons land als daarbuiten zeer gedifferentieerd. Het traditionele verzekeringsdenken, dat vooral voor de tweede wereldoorlog op het continent opgeld deed heeft veel aan betekenis ingeboet. In de lijn van het denken van Peacock en Merriam stelt Alan Maynard in een advies aan de Europese Commissie over de invloed van sociale zekerheidheffingen op de werkgelegenheid vast, dat "social insurance is insurance by name, but not by nature". Sociale verzekering impliceert een verplichte betaling van bijdragen, die weinig verband houden met actuariële risico's en geheven worden volgens een jaarlijks omslagstelsel. Volgens Veldkamp kan in de Nederlandse naoorlogse sociale zekerheid slechts in geringe mate gesproken worden van elementen die het stelsel zouden kunnen bepalen als beantwoordend aan de verzekeringsgedachte. (Veldkamp, 1986, p. 4)
Gezien de voortgaande privatisering van sociale regelingen is het echter goed kort stil te staan bij het begrip verzekering in de particuliere zin.Volgens Haaften bestaat de verzekering uit het treffen van maatregelen teneinde te bewerkstelligen, dat door samenvoeging van geldelijke bijdragen van bepaalde personen of lichamen in verband met onzekere gebeurtenissen dezelfde of wel andere personen of lichamen de geldelijke of andere presties zullen ontvangen, die met de verzekering worden beoogd. (Barneveld, van, 1974, p. 5-6)
In de particuliere verzekeringsbedrijf neemt reservevorming daarbij een belangrijke plaats in. Dat geldt zowel voor schadeverzekeringen als voor levensverzekeringen. De technische reserves vormen het bedrag dat de verzekeraar nodig heeft om aan zijn (toekomstige) verplichtingen te voldoen. Een door een verzekeraar ontvangen premie is door deze immers niet meteen verdiend. Integendeel hij moet er gedurende een bepaalde tijd risico voor lopen. Bij sommige vormen van levensverzekering staat zelfs vast dat er na verloop van tijd een of meerdere uitkeringen moeten worden gedaan. Met vrije reserves ligt dat iets anders: daar staan geen directe verplichtingen meer tegenover. Dat wil echter nog niet zeggen dat de verzekeraar daarover vrij kan beschikken. Een verzekeraar belooft zekerheid. Die zekerheid moet hij ook kunnen bieden als zich meer of grotere schades voordoen, dan hij had berekend. Het ligt in de aard van de levensverzekering, met langlopende verplichtingen, dat er veel reserve opgebouwd wordt. De verplichtingen bij de schadeverzekeringen zijn echter van kortlopende aard. (SVV, 1991, p. 237)
De premiebijdragen beliepen in 1995 ongeveer 84% van de totale inkomsten. Het aandeel van de bijdragen van de overheid was 15%, terwijl de rente-inkomsten ongeveer 1% bedroegen. (Sociale Nota 1996, tabellen 8 B en C)
Het in de sociale verzekeringen gehanteerde financieringsstelsel dat erop neerkomt dat de uitgaven in een bepaalde periode gedekt worden door inkomsten in diezelfde periode, noemt men omslagstelsel. De uitgaven worden volgens een bepaalde verdeelsleutel op de premieplichtigen omgeslagen. Een eventueel tekort in een bepaald jaar zal via premieverhoging in een volgend jaar moeten worden geheven. Het omslagstelsel wordt als financieringstechniek in alle sociale verzekeringen toegepast. Vermogensvorming is aan dit financieringssysteem, dat uitgaat van het beginsel pay-as-you-go, vreemd. Toch is daarvan, zij het op bescheiden schaal, wel sprake. Er worden namelijk bepaalde reserves aangehouden, die onder andere gebruikt worden om niet voorziene uitgavenstijgingen op te vangen.
Vroeger gebruikte men voor de financiering van bepaalde sociale verzekeringen een andere financieringsmethode, het zogenaamde kapitaaldekkingsstelsel In een dergelijk stelsel worden fondsen (vermogens) gevormd, die op elk moment de contante waarde van de verplichtingen van de betreffende sociale verzekering belichamen. Het stelsel werd gehanteerd in regelingen met langlopende verplichtingen, zoals de Ongevallenwet en de Invaliditeitswet. Op het ogenblik wordt het kapitaaldekkingsstelsel nog gebruikt voor financiering van de aanvullende pensioenen in de private en de collectieve sector.
De toenemende vergrijzing van de bevolking levert in het begin van de volgende eeuw zeer waarschijnlijk problemen op voor de financiering van de AOW. Om de ouderdomspensioenen veilig te stellen, pleiten sommigen ervoor om gedeeltelijk over te schakelen van financiering op basis van omslag naar financiering op basis van kapitaaldekking. (Noordam, 1996, p. 319- 320)
Men spreekt in de sociale verzekering van een kapitaaldekkingsstelsel, wanneer op het ogenblik van de ingang van de langlopende verlichtingen een fonds aanwezig is, dat voldoende is om aan die verplichtingen te voldoen. In dat fonds is dan de contante waarde belichaamd van de toekomstige aanspraken. Daarbij maakt men een onderscheid tussen het kapitaaldekkingsstelsel van de aanspraken en het kapitaaldekkingsstelsel van de renten.
Naast de hierboven genoemde kapitaaldekkings- en omslagstelsels, bestaan er ook nog gemengde stelsels van reservering en omslag. Naarmate de nadruk bij een dergelijk stelsel meer valt op het element van kapitaaldekking kan men spreken van een gematigd kapitaaldekkingsstelsel. Naarmate de nadruk meer valt op het omslagelement kan men spreken van een gematigd omslagstelsel. Tenslotte zijn er ook nog vormen van niet actuariële reserves.
De bovenstaande begrippen moeten mede in historisch perspectief bezien worden. Het kapitaaldekkingsstelsel van de renten is vroeger toegepast geweest in de ongevallenverzekering. Bij toekenning van een uitkering werd de contante waarde voor de uitkering in de toekomst gereserveerd.
Het kapitaaldekkingsstelsel van de aanspraken werd toegepast in de invaliditeits- en ouderdomsverzekering. Het was echter onmogelijk om een selfsupporting premie vast te stellen. Het lag in de lijn van het kapitaaldekkingsstelsel dat de staat voor de financiering van de backservice de plicht op zich nam om het tekort in premiebetaling te dragen. Toen de crisis van de dertiger jaren de overheidsfinancien in de problemen bracht ging de staat haar verplichtingen steeds slechter nakomen. Door in 1955 over te stappen naar het omslagstelsel meende de overheid bij invoering van de AOW geen verplichtingen te hebben ten aanzien van de financiering van de backservice van de AOW. Had de overheid deze verplichtingen wel erkend dan zouden de moeilijkheden nu kleiner geweest zijn. (Veldkamp, 1984, p. 165 - 166)
Na verdere analyse blijkt het werkelijke proces van verdeling van baten en lasten over de tijd in een markteconomie niet zo eenvoudig te zijn als hierboven is aangegeven. Bij de economische aspecten zijn drie zaken van belang. In de eerste plaats de betekenis van de inflatie voor het onderhavige vraagstuk; in de tweede plaats de economische betekenis van de financiering van de backservice en tenslotte de economische gevolgen van de keuze van het stelsel van kapitaaldekking of omslag. Achtereenvolgens bespreken we het kapitaaldekkings- en omslagstelsel met betrekking tot de bovenstaande aspecten.
Het omslagstelsel past zich op eenvoudige wijze aan bij verminderde koopkracht. Wanneer de premie uitgedrukt is in een percentage van de inkomsten, dan vindt de aanpassing in bij een omslagstelsel praktisch vanzelf plaats, omdat koopkrachtvermindering tot uitdrukking komt in de hoogte van het inkomen.
Het is duidelijk dat indien de hiervoor verschuldigde premie zou worden gedifferentieerd naar leeftijd van toetreding tot de verzekering, naarmate de leeftijd bij toetreding stijgt, een grotere bijdrage zou moeten worden gevraagd in verband met de financiering van dat deel van het ouderdomspensioen, dat betrekking heeft op verstreken verzekeringsperiode (backservice). Dit is bij de particuliere verzekering gebruikelijk en noodzakelijk in verband met de door de overheid gestelde voorwaarden aan de solvabiliteit. Degenen, die op het tijdstip van inwerkingtreden de pensioengerechtigde leeftijd bereikt hebben zouden bij een dergelijk kapitaaldekkingsstelsel een inkoopsom moeten bijdragen, gelijk aan de contante waarde van de toekomstige aanspraken. De doorsneepremie die in de sociale verzekering gebruikelijk is bevat gewoonlijk een solidariteitsbijdrage van jongere aan oudere jaarklassen. Het mag duidelijk zijn dat de hoogte van een dergelijke solidariteitsbijdrage ook aan grenzen gebonden is.
Bij het omslagstelsel worden de jaarlijkse lasten van de verzekering met inbegrip van de backservice, omgeslagen over de premieplichtigen. Een dergelijke omslagpremie zal aanvankelijk zeer laag zijn, maar na verloop van tijd geleidelijk stijgen. Op de jaarlijkse omslagpremie wordt op de duur een enorme invloed uitgeoefend door de demografische ontwikkelingen, zoals ontgroening en vergrijzing.
De onmiddellijke economische gevolgen van omslagstelsel zijn tegengesteld aan die van een kapitaaldekkingsstelsel. Terwijl fondsvorming een deflatoire tendens in het leven kan roepen , zal het omslagstelsel eerder inflatoir werken. Het gevaar van het overwegen van besparingen ten opzichte van actieve investeringen kan hierdoor voorkomen worden. Dit heeft een gunstige invloed op de werkgelegenheid (Veldkamp, 1984, p 168 - 173)
De demografische druk hoeft niet onvermijdelijk te leiden tot een verdubbeling van de premies of een halvering van de uitgaven. Desalniettemin is de toekomst van de oudedagsvoorziening tamelijk onzeker. Het zal niet eenvoudig zijn de AOW intact te houden, goede aanvullende pensioenen te waarborgen en de inkomensongelijkheid niet verder te doen toenemen. Onzekerheden schuilen vooral in de ontwikkeling van de beleggingsfondsen en de loonontwikkeling. Politieke voorkeuren spelen bij de toekomstige vormgeving van de oudedagsvoorziening een belangrijke rol. Indien men niet wil gokken op de discrepantie tussen de ontwikkeling van incidenteel en regulier loon of de inkomensongelijkheid niet wil laten toenemen zijn maatregelen op de volgende gebieden denkbaar:
Mede vanuit de optiek van het evenwicht tussen basispensioen en aanvullende pensioenen lijkt het Compaijen geen goede gedachte het kapitaaldekkingselement in de oudedagsvoorziening te versterken, bijvoorbeeld door introductie van een spaarfonds voor de AOW. In het Nederlandse pensioenstelsel ligt het accent al sterk op kapitaaldekking getuige het feit dat de pensioen- en levensverzekeringspremies meer dan het dubbele van de AOW-premies bedragen. (1996, #inleiding)
Volgens het Centraal Economisch Plan 1997 indiceren de analyses dat de huidige regelingen weliswaar niet permanent ongewijzigd kunnen worden voortgezet, maar dat de aanpassing die nodig is om het stelsel houdbaar te maken klein is in het licht met de omvang van de vergrijzing. De oorzaken hiervan zijn vooral de stijging van de arbeidsparticipatie en de hogere toekomstige pensioeninkomens, twee factoren die de belasting en premieopbrengsten zullen verhogen en daarmee de laste van de vergrijzing zullen verlichten. Niettemin zal het bereiken van een houdbaar stelsel gepaard moeten gaan met een forse verlaging van het vorderingentekort. Immers, de beide ontlastende factoren zullen zich voor een belangrijk deel eerder voordoen dan de vergrijzing. Een houdbaar stelsel vereist daarom dat het tekort in de komende decennia wordt verlaagd om ruimte te scheppen voor de hogere aan de vergrijzing gerelateerde uitgaven in de periode erna. Deze tekortreductie zal naar verwachting voor een belangrijk deel zonder aanpassingen in het regelingenstelsel tot stand kunnen komen. Enkele alternatieven voor een houdbaarder stelsel zijn: de verhoging van de indirecte belastingen, het extra verhogen van de participatie of het aanpassen van de voor de vergrijzing gevoelige regelingen. (CPB, 1997, p 142)
In 1997 heeft het kabinet inmiddels aow-fonds opgezet, dat een waarborg moet gaan vormen voor de komende 15 jaar. Daarnaast is door de overheid een Pensioen convenant gesloten met de sociale partners, dat de toename van de kosten van de aanvullende pensioenen moet beperken.
De financiering van de uitkeringen van de sociale zekerheid kan langs twee fundamentele technieken verzorgd worden. Ten eerste is er het kapitaaldekkings- stelsel, waarbij de uitkeringen worden gefinancierd uit het kapitaal op grond van de contante waarde, dat werd gevormd door de premies en eventuele overheidssubsidies. De tweede techniek is het omslagstelsel, waarbij de inkomsten uit premies en subsidies in hetzelfde jaar worden omgeslagen in de uitkeringen.
De keuze die mogelijk is tussen de twee stelsels is vooral van belang van de pensioensector. Andere sectoren hebben, zoals bij schadeverzekeringen gebruikelijk, er van aanvang immers naar gestreefd om met hun inkomsten van het lopende jaar, de uitgaven voor datzelfde jaar te dekken. Zoals bij de levensverzekeringen gebruikelijk was heeft men in de pensioensector eerst gekozen voor de kapitaaldekkingsstelsel.
Het nadeel verbonden aan het kapitaaldekkingsstelsel is dat een vrij lange bijdrageperiode verondersteld wordt om tot pensioenuitkering van enige betekenis te kunnen komen. Daarnaast zorgen inflatie en welvaartsstijging voor twee bijkomende problemen, aangezien deze factoren ervoor zorgen dat de waarde van het kapitaal relatief gezien daalt.
Daarom is bij de invoering van de AOW gekozen voor het omslagstelsel. De overheid verplicht daarbij de actieven bevolking tot het ondersteunen van de niet actieven en waarborgt dat een volgende generatie dit ook voor hen zal doen. Dit stelsel is echter gevoelig voor demografische ontwikkelingen.
Doordat in Nederland de aanvullende pensioenen via een kapitaaldekkingstelsel gefinancierd zijn, is er een bepaald evenwicht ontstaan tussen de voor- en nadelen van beide stelsels. De ouderdomsvoorzieningen zullen dan ook waarschijnlijk zonder drastische stelselherziening handhaafbaar blijven.
Toch staat de pensioensector voor de taak het hoofd te bieden aan de toenemende vergrijzing. Hoewel er nu voor een deel een toevlucht gezocht wordt tot een vorm van kapitaaldekkingsstelsel in de vorm van een bufferfonds voor de AOW, zal de grootste winst toch liggen op punten zoals: een verhoging van de indirecte belastingen, het extra verhogen van de participatiegraad of het aanpassen van de voor vergrijzing gevoelige (pensioen-)regelingen.
Cardol, P & J.C.M. Gruijters (1994), Financiële rekenkunde, Houten; Stenfert Kroese.
Centraal Planbureau (1997), Centraal Economisch Plan 1997, Den Haag; Sdu Uitgevers.
Compaijen, B (1996), Economie en financiele sector: over vermogen en onvermogen, Amsterdam; http://www.econ.vu.nl/vakgroep/bfs/alg/compaije/ oratie.htm
Deleeck, H. & J. Berghman (1980), De sociale zekerheid tussen droom en daad, Deventer - Antwerpen; Van Lohum-Slaterus.
Koopmans, L, A.H.E.M. Welllink & H.J. Woltjer (1991), Overheidsfinanciën, Houten; Stenfert Kroese.
Noordam, F.M. (1996), Inleiding Socialezekerheidsrecht, Deventer; Kluwer.
Sociaal en Cultureel Planbureau (1996), Sociaal en Cultureel Rapport 1996, Rijswijk; Sociaal en Cultureel Planbureau/VUGA.
Stichting Vakontwikkeling Verzekeringsbedrijf (1993), Verzekeringsleer, Deel 1 Het verzekeringsbedrijf, zijn kernfuncties en taakuitoefening, Utrecht, Stichting Vakontwikkeling Verzekeringsbedrijf.
Veldkamp, G.M.J. (Red., 1978), Inleiding tot de sociale zekerheid, Deel I Karakter en geschiedenis, Deventer; Kluwer.
Veldkamp, G.M.J. (Red., 1980), Inleiding tot de sociale zekerheid, Deel II Grondslagen, Deventer; Kluwer.
Veldkamp, G.M.J. (Red., 1984), Schets van de leer van de sociale zekerheid, Deventer; Kluwer.
Veldkamp, G.M.J. (1986), De relativiteit van financieringsmodellen voor de sociale zekerheid, Tilburg; Katholieke Universiteit Branbant.
© Nic van Holstein