Nic van Holstein: Basisinkomen als toekomst

Basisinkomen als toekomst

Dit artikel "Basisinkomen als toekomst" is geschreven in het kader van het college Economie van de Arbeid en Sociale Zekerheid van Drs. Boos. Het artikel was onderdeel van de paper "Stelselvarianten als toekomst voor ons huidige socialezekerheidsstelsel?, Basisinkomen, premiedifferentiatie en ministelsel nader bekeken." door R. Engelfriet, N van Holstein, M. de Lange en S. Franken.

November 1998

1. Basisinkomen

Het concept van een basisinkomen heeft door de eeuwen heen vele gedaanten en pleitbezorgers gekend. Zo stelde Thomas More bij voorbeeld al in 1517 dat ieder mens een minimum inkomen zou moeten ontvangen om in zijn eerste levensbehoeften te kunnen voorzien. Deze gedachte werd verder gestalte gegeven door de verlichte denker Thomas Paine, die eind 18e eeuw het idee opperde dit gegarandeerde inkomen te financieren middels erfpachten. In tegenstelling tot deze eerste gedachten die vooral stoelden op een filosofische en rechtvaardigheidsgrondslag werden in de twintigste eeuw de voostellen minder utopisch en meer economisch. (De Jager, 1994, p. 416)

In het algemeen kan het basisinkomen gedefinieerd worden als een minimumuitkering die de overheid aan iedereen verstrekt, ongeacht inkomen, vermogen, leefvorm of werksituatie. Het basisinkomen is een sociale voorziening, geen sociale verzekering. (Zalm, 1993, p. 901)

De door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1985) en door het Centraal Planbureau (1992) voorgestelde varianten van basisinkomen zijn uitgevoerd in de vorm van negatieve inkomstenbelasting. De negatieve inkomstenbelasting pas binnen de definitie van het basisinkomen, de overheid verstrekt immers fiscaal aan iedereen een minimumuitkering.

2. Varianten basisinkomen

In dit hoofdstuk worden drie varianten op het basisinkomen besproken. Ten eerste het basisinkomen op sociaal minimum, ofwel het volledig basisinkomen. Vervolgens komen het gedeeltelijk basisinkomen van de WRR en het (gedeeltelijk) basisinkomen van het CPB aan de orde.

Basisinkomen op sociaal minimum

Van verschillende kanten wordt begin jaren tachtig gewezen op de voordelen van een geïndividualiseerd basisinkomen voor iedereen op het niveau van het sociale minimum. De eenvoud van zo een basisinkomen wordt gezien als een belangrijk voordeel. Voorts zou het basisinkomen een stimulans kunnen betekenen voor een betere verdeling van betaald en onbetaald werk en van aangenaam een onaangenaam werk. De veronderstelling is dat de arbeidsmarkt in de toekomst te weinig volledige arbeidsplaatsen zal genereren om iedereen een arbeidsinkomen op of boven het bestaansminimum te verzekeren. De band tussen arbeid en inkomen tot aan het bestaansminimum wordt bij dit basisinkomen daarom formeel verbroken. Op deze wijze verliest het loon in belangrijke mate zijn functie van allocatie-instrument op de arbeidsmarkt. Daarbij wordt niet eerst gezocht naar mogelijkheden voor vergroting van de werkgelegenheid en de flexibiliteit van de arbeidsmarkt, maar wordt dit kenmerk van de markteconomie praktisch buiten werking gesteld. (WRR, 1985, p. 48)

Gedeeltelijk basisinkomen WRR

Het opnemen van het gedeeltelijk basisinkomen (gbi) door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in het rapport ‘Waarborgen voor zekerheid' in 1985 kan gezien worden als een afsluiting van een discussie in begin jaren tachtig. Om de allocatiefunctie van het loon op de arbeidsmarkt te behouden kiest de WRR voor een stelsel met een gbi. Het gbi, waarop een ieder die rechtmatig in Nederland verblijft en een ieder die thans onder de sociale verzekeringen valt recht heeft, is volledig geïndividualiseerd en gelijkgesteld aan het verschil tussen het sociaal minimum van een echtpaar en dat van een alleenstaande. Dat was in 1985 iets minder dan 450 gulden per maand. Het wordt toegekend zonder dat hier een verplichting tegenover staat zich beschikbaar te stellen voor de arbeidsmarkt. De invoering van het gbi gaat gepaard met de afschaffing van het wettelijk minimumloon. Daarnaast bestaat het stelsel uit een algemene inkomensdervingsverzekering voor alle werkenden, een algemene bijstand als restvoorziening en een vrijwillige inkomensdervingsverzekering voor het boven minimale inkomensdeel. (WRR, 1985, p. 49)

Basisinkomen CPB

Het Centraal Planbureau (CPB) maakt in 1992 gebruik van een basisinkomen of negatieve inkomensbelasting voor het Balanced Growth-scenario. Voor werkenden komt een negatieve inkomstenbelasting of basisinkomen in eerste instantie grotendeels overeen met de omzetting van de belastingvrije som (4,4%) in een tax-credit. Het wettelijk minimumloon wordt afgeschaft. Het basisinkomen wordt ook aan niet-werkenden gegeven en vervangt de dan nog existerende sociale uitkeringen bijna volledig. Het CPB gaat uit van een verhoging van de tax-credit tot 50% van het huidige sociale minimum voor samenwonende. Het basisinkomen is strikt individueel en de huishoudsituatie speelt geen enkele rol bij de hoogte en toekenning van het basisinkomen. (CPB, 1992, pp. 119, 181-183)

3. Voor en nadelen van het basisinkomen

Bij de bespreking van de gesignaleerde voor- en nadelen wordt uitgegaan van het CPB basisinkomenmodel. Tijdens de discussie in de afgelopen jaren zijn een aantal voor- en nadelen van het CPB basisinkomen aan de orde gekomen. Deze voor- en nadelen worden in dit hoofdstuk achtereenvolgens besproken.

Voordelen

Het basisinkomen biedt een oplossing voor het probleem van de armoedeval; additioneel inkomen leidt tot financiële verbetering. De opheffing van de armoedeval creëert sterke incentives om arbeid te zoeken en te aanvaarden. Als iemand tegen een laag inkomen een baantje accepteert wordt er immers niet op het basisinkomen gekort. (Nelissen, 1995, p 80)

De socialezekerheidsval bij recessie verdwijnt vrijwel volledig; een hogere werkloosheid leidt nog slechts in beperkte mate tot een hoger beroep op uitkeringen en daarmee tot een hogere premiedruk hetgeen de recessie zou kunnen versterken. (Nelissen, 1995, p 80)

De uitvoeringskosten van een basisinkomen zullen aanmerkelijk lager zijn ten opzichte van de uitvoering van de huidige sociale zekerheid doordat een onderscheid tussen ‘niet willen' en ‘niet kunnen' niet nodig is. Fraudebestrijding is niet meer nodig, want het basisinkomen is geïndividualiseerd en bijverdiensten zijn toegestaan. (Nelissen, 1995, p 80)

Invoering van een basisinkomen verbetert de kansen op arbeidsparticipatie onder laag opgeleiden. Ook biedt het basisinkomen de grote groep inactieven de mogelijkheid om zonder problemen onbetaalde arbeid te verrichten. De onvrijwillige werkloosheid onder lager opgeleiden verkleint door de invoering van een basisinkomen (Nelissen, 1995, p. 80). De SER spreekt in dit verband over de werkloosheidsval. Naarmate werkloosheid langer duurt, wordt het ook steeds moeilijker om weer aan de slag te komen. Het gevaar dreigt dat na iedere conjunctuurcyclus het aantal langdurig werklozen groter wordt. Er is een negatieve samenhang tussen opleidingsniveau en werkloosheid. Het verschil in werkloosheid tussen hoger en lager opgeleiden lijkt vooral samen te hangen met een verschil in instroomkans en slechts in beperkte mate met een verschil in uitstroomkans. (SER, 1997, p. 179-180)

Het basisinkomen leidt tot een nagenoeg gelijk looninkomen, de invoering kan dus inkomen-neutraal plaatsvinden. De verdeling van de nettolevensduurinkomens wijst op een verdere nivellering. (Nelissen, 1995, 81) Positieve consequenties voor de internationale concurrentiepositie als gevolg van loon- en prijsmatigingen. Wanneer een basisinkomen wordt ingevoerd kunnen brutoloon en eventuele aanvullende uitkeringen lager zijn, hetgeen de arbeidskosten en de stijging van de colletieve lasten vermindert. Dit maakt de weg vrij voor prijsdalingen terwijl tevens een positieve impuls op de vraag naar arbeid kan worden verwacht, vooral in arbeidsintensieve ondernemingen. (De Jager, 1994, p. 417)

Nadelen

Hoewel er bij het basisinkomen geen sprake is van een principiële breuk tussen arbeid en inkomen, word aan deze relatie wel afbreuk gedaan, doordat de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt minder dwingend wordt. Dit speelt sterker naarmate het basisbedrag het sociaal minimum dichter nadert. Het verschil tussen basisbedrag en sociaal minimum impliceert dat een aanvulling voor minima noodzakelijk blijft, waardoor de armoedeval op het beneden minimale niveau intact blijft. (SER, 1997, p 223) Het gebrek aan onderscheidingsvermogen ten aanzien van de specifieke situatie en behoefte van het individu maakt het basisinkomen een duur instrument om armoede te bestrijden. (Van der Ploeg e.a., 1995, p 102)

Door invoering van het basisinkomen daalt het arbeidsaanbod substantieel. Omdat deze daling de vermindering van de werkloosheid overtreft, neemt de werkgelegenheid op macroniveau af. Bovendien wordt de productie extra negatief beïnvloed door de daling van de gemiddelde arbeidsproductiviteit als gevolg van de instroom van relatief improduktieve arbeidskrachten in het productieproces. (De Jager, 1994, p. 419)

Bij een negatieve inkomstenbelasting is het aan de fiscus opgegeven inkomen de enige bepalende factor voor de afgedwongen solidariteit. Dit zet een hoge premie op oneerlijkheid bij het opgeven van het inkomen en maakt de overheid bijzonder kwetsbaar voor fraude in de fiscaliteit. Het wordt aantrekkelijker om via enkele bijverdiensten in het zwarte circuit een redelijk inkomen te verwerven. Kortere banen geven immers meer ruimte voor zwart bijklussen. Bovendien kan men zich door middel van het basisinkomen verantwoorden tegenover de fiscus. Verder zullen werkenden steeds minder bereid zijn te betalen als ze zien dat het geld niet terechtkomt bij wie het werkelijk nodig heeft. (Van der Ploeg , 1995, p. 103)

Het basisinkomen heeft ook negatieve implicaties op sociaal-maatschappelijk terrein, die zullen ontstaan vanwege de sterke inkomensachteruitgang van uitkeringsgerechtigden. Vooral alleenstaanden worden gedupeerd omdat hun inkomensverlies niet kan worden gecompenseerd door het basisinkomen van een partner. (De Jager, 1994, p. 419)

Het nadeel van een geleidelijk invoeringstraject dat gedurende een zeer lange periode twee systemen van sociale zekerheid langs elkaar zullen bestaan: het huidige en het basisinkomen. In die tijd zullen we van het basisinkomen alleen de nadelen genieten (de kosten van een uitkering voor iedereen), want de uitvoeringskosten en fraudeproblemen van de huidige sociale zekerheid blijven gewoon bestaan. (Hoogervorst, 1993, p. 900)

De voordelen van een volledig ingevoerd basisinkomen liggen met name in de oplossingen die het biedt voor de armoedeval, socialezekerheidsval bij recessie, terugdringing van de uitvoeringskosten en een verbetering van de arbeidsparticipatie onder laag opgeleiden. De invoering kan in principe inkomensneutraal plaatsvinden. Hiertegenover staat de breuk tussen arbeid en inkomen, daling van het arbeidsaanbod en de fraudegevoeligheid. Tevens wordt uitgegaan van een sterke inkomensachteruitgang van uitkeringsgerechtigden en zullen bij geleidelijke invoering de kosten hoger zijn dan de baten.

4. Haalbaarheid en betaalbaarheid basisinkomen

Hoewel het moeilijk is een systeem te testen voordat het werkelijk tot invoering gekomen is, zijn er toch een aantal onderzoeken gedaan naar de haalbaarheid en betaalbaarheid van het basisinkomen.

In 1984 verscheen van de hand van Salverda het artikel ‘Basisinkomen en inkomensverdeling' in het Tijdschrift voor Politieke Ekonomie. Hij liet zien dat een basisinkomen op een niveau dat een redelijk bestaansminimum garandeert betaalbaar is. (Nelissen, 1995, p.64)

In Nederland in Drievoud is becijferd dat de geleidelijke introductie van een systeem van negatieve inkomstenbelasting ter vervanging van het huidige socialezekerheidsstelsel financierbaar is. (Zalm, 1993, p. 901) Het is de vraag waar het CPB het geld vandaan zal halen om in de komende 25 jaar èn de opdracht van de bijstand te handhaven èn het basisinkomen in te voeren. (Hoogervorst, 1993, p. 900)

Van der Ploeg geeft de voorkeur aan het socialere basisinkomen op sociaal minimum en gaat er vervolgens, in tegenstelling tot zijn voorkeur, toe over om de onhaalbaarheid van een dergelijk basisinkomen aan te tonen. Juist om de redenen aangedragen door Van der Ploeg hebben de WRR en CPB gekozen voor een gedeeltelijk basisinkomen.

De SER spreekt over het basisinkomen als een mogelijke oplossingsrichting die de problematiek van armoede-, socialezekerheids-, en werkloosheidsval zou kunnen doorbreken, maar gelet op de randvoorwaarden van het kabinet minder voor de hand liggen. Zo zou de introductie van een bassinkomen tot de nodige fundamentele aanpassingen in het fiscale systeem leiden (SER, 1997, p. 222)

Als principieel en moreel bezwaar tegen ene basisinkomen voert Hoogervorst aan dat het radicaal afstand neemt van het beginsel dat mensen in hun eigen onderhoud dienen te voorzien. Hier is sprake van een paradox. Het huidige stelsel is inderdaad gebaseerd op de fictie van een sterk arbeidsethos. Het stelsel heeft in de praktijk geleid tot een massale inactiviteit en een uitholling van het arbeidsethos. Als er één manier is om het arbeidsethos te ondergraven is het volledig wegbelasten van inspanningen. Vervanging van het huidige stelsel heeft een gunstige invloed op de participatie van de huidige uitkeringsgerechtigden. Doordat ze het impliciete marginale tarief van 100% kwijtraken is er sprake van een positief substitutie effect. Bij een basisinkomen lager dan de huidige uitkering is er ook een positief inkomenseffect. (Zalm, 1993, p. 900-901)

Het basisinkomen kent zowel voor- als tegenstanders, deze beïnvloeden dan ook de onderzoeken naar haalbaarheid en betaalbaarheid. Duidelijk is echter wel dat de noodzakelijke fiscale aanpassingen en een geleidelijke invoering van een basisinkomen, vooralsnog, ondanks het positieve substitutie effect, niet haalbaar zijn.

5. Conclusie

Het basisinkomen is een instrument dat door zowel links als rechts zowel omarmt als afgewezen wordt. De oorzaak hiervoor is het feit dat het instrument op vele wijzen toegepast kan worden. Het basisinkomen van het CPB is een sobere variant.

Hoewel de uitkeringsgerechtigden er niet op vooruit gaan, krijgen ze wel de mogelijkheid zelf iets te doen aan hun situatie. Aan de andere kant krijgen alle niet actieven een minimum basisinkomen, ongeacht hun onbetaalde activiteiten.

De voordelen van een volledig ingevoerd basisinkomen liggen met name in de oplossingen die het biedt voor de armoedeval, socialezekerheidsval bij recessie, terugdringing van de uitvoeringskosten en een verbetering van de arbeidsparticipatie onder laag opgeleiden. De invoering kan in principe inkomensneutraal plaatsvinden. Hiertegenover staat een breuk tussen arbeid en inkomen, daling van het arbeidsaanbod en de fraudegevoeligheid. De noodzakelijke fiscale aanpassingen en een geleidelijke invoering van een basisinkomen lijken vooralsnog, ondanks het positieve substitutie effect, niet haalbaar te zijn.

Literatuur

Bovenberg, A.L. & F. Van der Ploeg (1995), ‘Het basisinkomen als utopie', In: ESB, nummer 80, pp. 100-104.

Centraal Planbureau (1992), ‘Nederland in drievoud, Een scenariostudie van de Nederlandse economie 1990-2015', Den Haag; Sdu Uitgeverij

Dekkers, J.M. & B. Nooteboom (1989), ‘De hervorming van de jaren negentig, Het gedeeltelijk basisinkomen', SMO Boek

Hoogervorst, H. (1993), ‘Trekken aan een dood paard?', In: ESB, pp. 899-900.

Jager, N. de, (1994), ‘Het basisinkomen: de utopie gekwantificeerd', In: ESB, pp. 416-419.

Nelissen, J.H.M. & S. Polk (1995) ‘Basisinkomen: effecten op de arbeidsparticipatie en de inkomensverdeling', In: Tijdschrift voor Politieke Economie, nummer 18, pp. 64-82.

Nelissen, J.H.M. & S. Polk (1995), ‘Is het basisinkomen slechts een utopie?', 3 pp.

SER (1997), ‘Advies Werken aan zekerheid, band I', Den Haag; SER

WRR (1985), ‘Waarborgen voor zekerheid, Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen', `s-Gravenhagen; Staatsuitgeverij

Zalm, G. (1993), ‘Naschrift bij Trekken aan een dood paard?', In: ESB, pp. 900-901.